Informacja o realizacji przepisów ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej w wyborach przeprowadzonych w dniu 21 października 2007 r. wraz z propozycjami ich zmian.

(Informacja została przedłożona Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej, Marszałkowi Sejmu, Marszałkowi Senatu oraz przesłana Prezesowi Rady Ministrów) 

Warszawa, dnia 18 lutego 2008 r.

     PAŃSTWOWA
KOMISJA WYBORCZA
     ZPOW-500-2/08

Informacja o realizacji przepisów ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej 
i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej w wyborach przeprowadzonych w dniu 21 października 2007 r. 
wraz z propozycjami ich zmian.

Państwowa Komisja Wyborcza, stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360) opracowuje po każdych wyborach do Sejmu i do Senatu informację o realizacji przepisów ustawy. Informacja niniejsza stanowi wykonanie ustawowego obowiązku po wyborach do Sejmu i do Senatu przeprowadzonych w dniu 21 października 2007 r. i zawiera propozycje zmian legislacyjnych.

1. Realizacja przepisów Ordynacji wyborczej w zakresie poszczególnych czynności wyborczych i procedur postępowania w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej przeprowadzonych w dniu 21 października 2007 r. została przedstawiona w sprawozdaniu Państwowej Komisji Wyborczej przesłanym bezpośrednio po wyborach, na podstawie art. 176 i art. 212 Ordynacji wyborczej, Marszałkowi Sejmu i Marszałkowi Senatu oraz Sądowi Najwyższemu. Z tych względów niniejsza informacja nie obejmuje oceny stosowania poszczególnych przepisów Ordynacji wyborczej w przeprowadzonych wyborach i ogranicza się do zgłoszenia propozycji tych zmian przepisów ustawy, których potrzeba wynika ze zgromadzonych doświadczeń wyborczych i wcześniejszych analiz.
Propozycje zmian legislacyjnych w Ordynacji wyborczej uwzględniają wnioski zgłoszone przez Państwową Komisję Wyborczą po wyborach w 2005 r. i przyjęte przez Komisję Ustawodawczą Sejmu V kadencji (w druku nr 1699 z dnia 16.03. 2007 r. ). Zmiany te nadal są pożądane, gdyż prace nad ich uchwaleniem zostały przerwane w związku ze skróceniem kadencji Sejmu.
Podstawowe zmiany prawne uwzględniają również niedoskonałości dotychczasowych uregulowań, ujawnione w ostatnio przeprowadzonych wyborach, a także zmierzają do ujednolicenia rozwiązań ustawowych w ramach systemu prawa wyborczego.

2. Propozycje nowych rozwiązań i uzupełnień w przepisach Ordynacji wyborczej, w ujęciu  problemowym, obejmują:

1) wprowadzenie instytucji głosowania przez pełnomocnika ustanawianego dobrowolnie przez wyborców niepełnosprawnych, obłożnie chorych i w podeszłym wieku (np. od 75 lat), którzy chcą skorzystać z tej formy głosowania.
Warunkiem złożenia wniosku o sporządzenie pełnomocnictwa w domu wyborcy, w obecności wójta lub osoby przez niego upoważnionej, byłoby udokumentowanie niepełnosprawności orzeczeniem ZUS lub poświadczenie obłożnej choroby zaświadczeniem lekarskim. Pełnomocnictwo mogłoby być cofnięte w każdym czasie, a w przypadku wykorzystania dokument pełnomocnictwa byłby dołączany do spisu wyborców;

2) wprowadzenie głosowania dwudniowego, czyli w przeddzień i w dniu wyborów, co mogłoby sprzyjać udziałowi wyborców w akcie głosowania.
Możliwość głosowania w ciągu dwóch dni, którą przewiduje art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz. U. Nr 57, poz. 507 z późn. zm.) sprawdziła się podczas referendum ogólnokrajowego na temat przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Wprowadzenie głosowania dwudniowego zwiększyłoby koszty przeprowadzenia wyborów pokrywane z budżetu państwa o około 40%, w związku z koniecznością wypłaty dodatkowych diet dla członków komisji wyborczych;

3) stosowanie wobec obywateli Unii Europejskiej niebędących obywatelami polskimi ogólnej procedury wpisywania ich do rejestru wyborców na podstawie decyzji wójta, zaskarżalnej do sądu rejonowego oraz stworzenie możliwości ich skreślenia z rejestru na własny wniosek, jeżeli nie chcą brać udziału w wyborach w Polsce.
Obecne przepisy nie przewidują wydawania decyzji przez wójta i ich sądowej kontroli w trybie skargowym. Wprowadzenie skreślenia z rejestru wyborców na wniosek zainteresowanego jest niezbędne, gdyby obywatel państwa członkowskiego UE chciał głosować w kraju, z którego pochodzi. Spełnia to jednocześnie wymóg wynikający ze stosownej dyrektywy Unii Europejskiej;

4) ustanowienie instytucji stałej ewidencji wyborców, dla wyborców stale zamieszkałych za granicą, którą prowadziłby właściwy konsul. Wpis wyborcy do ewidencji na wniosek zainteresowanego do 31 grudnia danego roku skutkowałby ujęciem go w spisie wyborców z urzędu, w roku następnym. Wpis na wniosek wyborcy byłby ponawiany co roku, gdyż poprzedni wpis traciłby ważność. Powyższe rozwiązanie zapewniałoby aktualizację ewidencji wyborców oraz umożliwiało racjonalne ustalenie liczby obwodów głosowania za granicą i przygotowanie odpowiedniej liczby składów komisji oraz kart do głosowania. 
Wniosek o objęcie stałą ewidencją wyborców mógłby być zgłaszany konsulowi w formie pisemnie, elektronicznie (mailem) lub faksem. W krajach, w których na obszarze okręgu konsularnego w ostatnio przeprowadzonych wyborach utworzono więcej niż jeden obwód głosowania, wyborcy objęci stałą ewidencją wyborców byliby wpisywani z urzędu do spisu wyborców właściwego dla obwodu głosowania. którego siedziba mieści się w konsulacie RP, a jeżeli liczba tych wyborców przekracza np. 2 tysiące, także do innego najbliższego obwodu. (Obwody za granicą są tworzone po zarządzeniu wyborów przez Ministra Spraw Zagranicznych po porozumieniu z Państwową Komisją Wyborczą, a więc bez tego rozwiązania istniałaby konieczność odrębnego informowania wyborców objętych stałą ewidencją gdzie mogą głosować).
Sposób prowadzenia stałej ewidencji wyborców zamieszkałych za granicą powinien być uregulowany odrębnym rozporządzeniem Ministra Spraw Zagranicznych wydawanym po porozumieniu z Państwową Komisją Wyborczą.
Osoby, które nie złożyły wniosku o wpisanie do ewidencji wyborców mogłyby tak, jak dotychczas dopisać się do spisu wyborców składając stosowne zawiadomienie na 5 dni przed dniem wyborów - w trybie art. 26 ust. 2 Ordynacji wyborczej;

5) wprowadzenie obowiązku niezwłocznego (w ciągu 48 godzin) elektronicznego przesyłania przez wójtów i konsulów zawiadomień służących aktualizacji rejestru wyborców i spisów wyborców przez urzędy gmin. 
Proponowana zmiana zapewniłaby skuteczną aktualizację rejestru wyborców i spisu wyborców oraz umożliwiłaby skrócenie innych terminów przewidzianych w Ordynacji wyborczej np. terminu złożenia wniosku o dopisanie wyborcy do spisu wyborców w miejscu pobytu czasowego - z 10 do 5 dni przed dniem wyborów i analogicznie - terminu dostarczenia do urzędu gminy wykazu osób przebywających w szpitalach, domach opieki społecznej, zakładach karnych i aresztach śledczych położonych na terenie gminy;

6) usunięcie niespójności i braku sprecyzowania pojęcia agitacji i kampanii wyborczej, a w szczególności określenia kiedy rozpoczyna się agitacja, a kiedy kampania wyborcza;

7) doprecyzowanie ustawowego obszaru obowiązywania tzw. „ciszy wyborczej" poprzez określenie, że dotyczy ona tylko kraju. Rozważenia też wymaga zależność obowiązywania „ciszy wyborczej" na obszarze całego kraju od przedłużenia głosowania w kilku obwodach głosowania, jak miało to miejsce w ostatnich wyborach, co nie wydaje się zasadne;

8) zaostrzenie rygorów dla odroczenia do dnia następnego lub przedłużenia czasu przerwanego głosowania przez ustalenie, iż decyzja obwodowej komisji wyborczej w tej sprawie może być podjęta wyłącznie po uzyskaniu zgody okręgowej komisji wyborczej, a nie, jak dotychczas, w trybie samodzielnej decyzji obwodowej komisji wyborczej komunikowanej okręgowej komisji wyborczej i wójtowi;

9) wprowadzenia regulacji prawnych ułatwiających wyborcy załatwienie określonych spraw przy wykorzystaniu techniki informatycznej, a w szczególności:
a) elektronicznego złożenia wniosku o wpisanie wyborcy do rejestru wyborców lub do spisu wyborców, przy jednoczesnym skróceniu terminu na złożenie wniosku o wpisanie wyborcy do spisu wyborców w miejscu jego pobytu z 10 do 5 dni,
b) elektronicznego sprawdzenia, czy wyborca figuruje w rejestrze wyborców lub w spisie wyborców,
c) elektronicznego przesłania do urzędu gminy upoważnienia dla odbioru zaświadczenia o prawie do głosowania przez osobę upoważnioną,
d) rozważenia możliwości wydania zaświadczenia o prawie do głosowania przez urząd gminy w miejscu pobytu wyborcy, jeżeli urząd gminy w miejscu stałego zamieszkania wyborcy elektronicznie prześle informację, że wyborca złożył wniosek o wydanie takiego zaświadczenia,

10) uściślenie obowiązków i zwiększenie odpowiedzialności organów uczestniczących w organizacji i przeprowadzeniu wyborów przez:
a) przyznanie uprawnień do zgłaszania kandydatów na członków obwodowych komisji wyborczych wyłącznie komitetom wyborczym, które zarejestrowały listę kandydatów ma posłów lub kandydata na senatora w danym okręgu wyborczym, a nie wszystkim zarejestrowanym komitetom wyborczym,
b) wprowadzenie cenzusu wieku [70 lat] dla kandydatów na członków obwodowych komisji wyborczych,
c) stworzenie możliwości uzupełnienia przez wójta składu obwodowej komisji wyborczej nie do minimalnego składu, jeżeli pełnomocnicy komitetów wyborczych zgłoszą mniej niż 6 kandydatów, lecz do składu odpowiadającego wielkości obwodu głosowania,
d) wprowadzenie możliwości odwołania przez okręgową komisję wyborczą członka obwodowej komisji wyborczej, który nie wywiązuje się ze swych obowiązków lub narusza przepisy prawa wyborczego, a w szczególności zakaz prowadzenia kampanii wyborczej,
e) ustanowienie obowiązku wprowadzenia przez organy jednostek samorządu terytorialnego dyżurów wyborczych dla celów interwencyjnych,
f) uwzględnienie w przepisach Ordynacji wyborczej postępu w zakresie informatycznego wspomagania obwodowych komisji wyborczych i okręgowych komisji wyborczych oraz transmisji elektronicznej wyników głosowania i wyników wyborów do Państwowej Komisji Wyborczej,

11) ustalenie obowiązku korekty obwieszczenia Państwowej Komisji Wyborczej o wynikach głosowania w przypadku sprostowania liczby głosów oddanych na poszczególne listy okręgowe lub na kandydatów, jeżeli konieczność taka wynika z rozpatrzonych przez Sąd Najwyższy protestów wyborczych;

12) wprowadzenie do ustawy regulacji dotyczącej statusu i zasad działania międzynarodowych obserwatorów wyborów, w ramach realizacji postanowień Kodeksu Dobrej Praktyki Wyborczej przyjętego przez Komisję Wenecką i Komitet Ministrów Rady Europy w październiku 2003 r. oraz Deklaracji Zasad Międzynarodowej Obserwacji Wyborów przyjętej przez OBiWE i ONZ 27 października 2005 r.
Obserwatorzy, którzy korzystaliby z zaproszenia na wybory Państwowej Komisji Wyborczej (skierowanego w porozumieniu z Ministrem Spraw Zagranicznych), po otrzymaniu stosownego zaświadczenia Państwowej Komisji Wyborczej, mieliby prawo obserwować przebieg wyborów oraz pracę organów wyborczych, w tym obwodowych komisji wyborczych. Służyłyby im uprawnienia analogiczne jak mężom zaufania, za wyjątkiem prawa wnoszenia uwag do protokołów.
Brak ustawowego uregulowania tych kwestii ujawnił się w wyborach przeprowadzonych w 2007 r. podczas pobytu misji OBWE i spowodował konieczność jej doraźnego rozwiązania w trybie uchwały Państwowej Komisji Wyborczej;

13) wprowadzenie zmian w systemie finansowania kampanii wyborczych przez:
a) ustalenie, że wartość środków finansowych komitetu wyborczego wyborców użytych przed założeniem rachunku bankowego komitetu na organizację komitetu wyborczego, zbieranie podpisów wyborców popierających utworzenie komitetu wyborczego, jego rejestrację i założenie rachunku bankowego nie może przekroczyć 30 krotności minimalnego wynagrodzenia za pracę. Środki te mogą pochodzić od członków komitetu wyborczego lub przyszłych kandydatów na posłów i senatorów i podlegają ujawnieniu w sprawozdaniu wyborczym. Do gromadzenia tych środków nie miałyby zastosowania przepisy art. 113 ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej (wpłata czekiem, przelewem lub kartą płatniczą na rachunek komitetu wyborczego). Brak regulacji w tym przedmiocie skutkuje sprawozdaniami wyborczymi „zerowymi" i pozostawia poza ewidencją i kontrolą gromadzenia i wydatkowania środków na te cele,
b) przyjęcie rozwiązań z innych ordynacji wyborczych o zakazie pozyskiwania przez komitety wyborcze  wartości niepieniężnych oraz o dopuszczeniu finansowania koalicyjnych komitetów wyborczych wyłącznie z Funduszy Wyborczych partii politycznych tworzących koalicję,
c) dopuszczenie, tak jak w Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz w ustawie o partiach politycznych, możliwości zwrotu darczyńcy w ciągu 30 dni wpłat środków finansowych dokonanych z naruszeniem prawa na rzecz komitetu wyborczego, a także możliwości dobrowolnej wpłaty równowartości środków podlegających przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa w przypadku odrzucenia z tego tytułu sprawozdania wyborczego przez Państwową Komisję Wyborczą.

3. W celu zapewnienia spójności przepisów prawa wyborczego przyjęcie zaproponowanych nowych rozwiązań i uzupełnień w przepisach Ordynacji wyborczej do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej wymagałoby ponadto odpowiednich zmian w przepisach:
- ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2000 r. Nr 47, poz. 544, z 2002 r. Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271, z 2003 r. Nr 57, poz. 507 i Nr 130, poz. 1188, z 2004 r. Nr 25, poz. 219, z 2005 r. Nr 160, poz. 1346, z 2006 r. Nr 218, poz. 1592 oraz z 2007 r. Nr 112, poz. 766),
- ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. - Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz. U. Nr 25, poz. 219, z 2006 r. Nr 218, poz. 1592 oraz z 2007 r. Nr 112, poz. 766),
- ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547, z 2004 r. Nr 102, poz. 1055, Nr 167, poz. 1760, z 2005 r. Nr 175, poz. 1457, z 2006 r. Nr 17, poz. 128, Nr 34, poz. 242, Nr 146, poz. 1055, Nr 159, poz. 1127, Nr 218, poz. 1592 oraz z 2007 r. Nr 48, poz. 327 i Nr 112, poz. 766),
- ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089, Nr 214, poz. 1806, z 2004 r. Nr 102, poz. 1055, z 2005 r. Nr 175, poz. 1457, z 2006 r. Nr 218, poz. 1592 oraz z 2007 r. Nr 48, poz. 327),
- ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz. U. Nr 57, poz. 507, z 2003 r. Nr 85, poz. 782 oraz z 2007 r. Nr 112, poz. 766),
- ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985, z 2002 r. Nr 23, poz. 220, Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271, z 2004 r. Nr 102, poz. 1055, z 2005 r. Nr 175, poz. 1457 oraz z 2007 Nr 112, poz. 766).

Dotyczyłoby to zwłaszcza:
- instytucji głosowania przez pełnomocnika,
- wprowadzenia głosowania dwudniowego,
- sporządzania spisów wyborców dla obwodów głosowania utworzonych za granicą w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz w wyborach do Parlamentu Europejskiego na podstawie stałej ewidencji wyborców prowadzonej przez konsulów dla obywateli polskich stale zamieszkałych za granicą,
- obowiązku elektronicznego przesyłania zawiadomień służących aktualizacji spisów wyborców i spisów osób uprawnionych do udziału w referendum,
- wprowadzenia cenzusu wieku dla członków obwodowych komisji wyborczych, a także - terytorialnych komisji wyborczych w wyborach organów jednostki samorządu terytorialnego,
- ustawowego obszaru obowiązywania tzw. "ciszy wyborczej" oraz zwiększenia odpowiedzialności organów uczestniczących w organizacji i przeprowadzeniu wyborów,
- statusu międzynarodowych obserwatorów wyborów i ewentualnie referendum ogólnokrajowego.

4. Przed wyborami do Parlamentu Europejskiego, które powinny się odbyć w 2009 r., w ustawie - Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego:
- niezbędna jest zmiana art. 3 ust. 1 , który stanowi, że w Rzeczypospolitej Polskiej wybiera się 54 posłów do Parlamentu Europejskiego, gdyż po przystąpieniu do Unii Europejskiej Bułgarii i Rumunii liczba mandatów przypadających Polsce została zmniejszona do 51,
- do rozważenia jest uzupełnienie art. 9 ustawy o zapis, iż prawo wybieralności do Parlamentu Europejskiego przysługuje nie tylko osobie, która nie była karana za przestępstwo popełnione umyślnie ścigane z oskarżenia publicznego, ale też takiej, wobec której nie zapadł prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie w sprawie o popełnienie takiego przestępstwa (co jest dodatkowym warunkiem posiadania prawa wybieralności w wyborach samorządowych - art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw i dotyczy również kandydatów na wójtów, burmistrzów i prezydentów miast).
W organach Parlamentu Europejskiego wymóg „niekaralności" kandydatów polskich oraz posłów do Parlamentu Europejskiego jest jednak kwestionowany, gdyż narusza zasadę równego traktowania posłów do parlamentu krajowego i Parlamentu Europejskiego.

5. Po analizie, w ustawie o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zmiany wymagałyby przepisy dotyczące źródeł pozyskiwania środków finansowych przez komitety wyborcze kandydatów na Prezydenta. W opracowaniach na ten temat krytycznie ocenia się możliwość finansowania kampanii wyborczej przez komitety wyborcze ze środków finansowych pochodzących ze zbiórek publicznych oraz od osób prawnych i od innych jednostek organizacyjnych. Postuluje się też wyeliminowanie darowizn niepieniężnych, podobnie jak w innych rodzajach wyborów. Ograniczenie źródeł pozyskiwania środków finansowych przez komitety wyborcze kandydatów do wpłat od osób fizycznych i nielimitowanych wpłat od partii politycznych popierających kandydata spełniłoby podnoszone w tej sprawie postulaty.

6. Z wypowiedzi polityków i doniesień prasowych wynika, iż rozważana jest sprawa zniesienia obowiązku meldunkowego. Jeżeli zmiany miałyby dotyczyć zniesienia obowiązku zameldowania się osób na pobyt stały to wówczas oznaczałoby to konieczność nowego rozwiązania prawnego problemu ewidencji wyborców i zasad sporządzania spisów wyborców dla wszystkich rodzajów wyborów i referendów.
Dotychczas sprawę ewidencji wyborców rozwiązuje stały rejestr wyborców, prowadzonych na zasadach określonych w rozdziale 4 Ordynacji wyborczej do Sejmu RP i do Senatu RP.
Rejestr ten prowadzi i aktualizuje każda gmina, jako zadanie zlecone z zakresu administracji państwowej. Rejestr służy do sporządzania spisów wyborców dla wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, dla wyborów do Sejmu i do Senatu, dla wyboru posłów do Parlamentu Europejskiego, dla wyborów do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, dla wyboru wójta, burmistrza i prezydenta miasta, a także do sporządzenia spisu osób uprawnionych do udziału w referendum ogólnokrajowym i lokalnym.
Według stanu na dzień 31 grudnia 2007 r. rejestrem wyborców w skali kraju objętych jest 30.374.054 wyborców (wszyscy uprawnieni) w tym 30.276.482 wyborców wpisanych do rejestru z urzędu w miejscu ich zameldowania na pobyt stały. Kartami rejestru wyborców dla wyborców zameldowanych na pobyt stały (wpisanych z urzędu) są karty osobowe mieszkańców prowadzone dla celów ewidencji ludności. a dla wyborców wpisanych do rejestru na własny wniosek karty dodatkowe rejestru założone na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o wpisaniu wyborcy do rejestru wyborców.
W większości przypadków aktualizacja rejestru wyborców następuje automatycznie poprzez aktualizację ewidencji ludności oraz dodatkowo na podstawie zawiadomień z urzędów gmin i na podstawie zawiadomień z sądów o pozbawieniu osoby prawa wybierania lub ustaniu przyczyny pozbawienia tego prawa - przysyłanych do gmin według miejsca zameldowania osoby na pobyt stały.
W tym stanie rzeczy odstąpienie od obowiązku zameldowania osób na pobyt stały oznaczałoby konieczność gruntownej rewizji tych rozwiązań prawnych i ich zmiany oraz przeprowadzenia szerokiej kampanii uświadamiającej wśród społeczeństwa na ten temat.
 

  Przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej: Ferdynand Rymarz