Wyjaśnienia Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 16 września 2008 r. w sprawie możliwości finansowania przez partie polityczne działalności fundacji lub stowarzyszeń

Państwowa Komisja Wyborcza w kwestii możliwości finansowania przez partie polityczne działalności fundacji lub stowarzyszeń, zajęła następujące stanowisko. 

Przekazywanie przez partię polityczną środków pochodzących z subwencji z budżetu państwa na działalność statutową, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857 ze zmianami), fundacjom lub stowarzyszeniom naruszałoby przepisy ustawy, a w szczególności jej art. 34a ust. 1a. Ocena tej materii nie zależy od stosunków łączących partię z obdarowywanym (fundacją, stowarzyszeniem), zbieżności celów statutowych partii i obdarowanego ani od rodzaju zadań, które obdarowany miałby wykonywać.

Celem partii politycznej jest udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy). Temu celowi podporządkowane są konkretne zasady i formy działania określone w statucie partii (art. 9 ustawy). Finansowe wspieranie fundacji względnie stowarzyszeń nie może być uznane za służące celowi politycznemu partii. Fundacje i stowarzyszenia realizują bowiem własne cele, które nie mają charakteru politycznego lecz służą użyteczności społeczno-gospodarczej lub realizacji prawa obywateli do czynnego uczestniczenia w życiu publicznym i wyrażania zróżnicowanych poglądów oraz realizacji indywidualnych zainteresowań. Jako osoby prawne podmioty te występują też zawsze we własnym imieniu i na własną rzecz (art. 1 i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 o fundacjach - Dz. U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203 ze zmianami, preambuła i art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 - Prawo o stowarzyszeniach - Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zmianami).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o partiach politycznych otrzymana subwencja może być przeznaczona tylko na działalność statutową partii. Wobec tego, że fundacje i stowarzyszenia nie realizują jakichkolwiek celów politycznych, w szczególności celu politycznego określonej partii, nie sposób uznać, że finansowanie tych podmiotów przez partię służy realizacji działalności statutowej partii politycznej. Tego rodzaju zachowanie partii naruszałoby art. 28 ust. 1 ustawy i skutkowałoby odrzuceniem przez Państwową Komisję Wyborczą informacji o otrzymanej subwencji, jak również groziłoby sankcją karną (art. 34a ust. 1a i art. 49c pkt 1 ustawy).

Z przedstawionych względów nie znajduje też usprawiedliwienia prawnego stwierdzenie, że wszystkie lub niektóre cele statutowe fundacji lub stowarzyszenia mogłyby pokrywać się z celem statutowym partii politycznej, oraz, że realizacja własnych celów przez fundację lub stowarzyszenie mogłaby zostać uznana za realizację celu partii, sama zaś fundacja lub stowarzyszenie - za swego rodzaju pośrednika.

Dla dokonania wykładni powołanych wyżej przepisów kluczowe też znaczenie mają ustawowe pojęcia „wykorzystania środków" oraz „celów statutowych" bądź „celów związanych z działalnością statutową".

Już słownikowe znaczenie wyrazu „wykorzystać" („użyć czego do określonego celu z pożytkiem dla siebie, uzyskać jakąś korzyść z czego, używając tego" - Mały słownik języka polskiego PWN, Warszawa, 1994) wskazuje na działanie podmiotu, który danego przedmiotu używa. Przekazanie przedmiotu innemu podmiotowi oznacza, że używając - wykorzystywać go będzie ten inny podmiot.

Przez „wykorzystanie środków" przez partię należy rozumieć zagospodarowanie ich w ramach działalności własnej, przez świadczenie pieniężne spełniane w zamian za świadczenie wzajemne (dostawę towaru, świadczenie usługi itp.). Przepisy ustawy gwarantują partii możliwość samodzielnego wykonywania jej zadań i zdolność do nabywania towarów i usług, które partia uznaje za niezbędne w realizacji swoich celów statutowych. Ustawa nie przewiduje natomiast żadnej formy „powierzenia" przez partię innym podmiotom wykonania zadań zmierzających do osiągnięcia jej celów statutowych.

Pojęcie „celu statutowego" bądź „celu związanego z działalnością statutową" nie może być traktowane jako oderwane od podmiotu, który ten cel chce osiągnąć. Cele statutowe partii, fundacji czy stowarzyszenia są z tymi podmiotami nierozerwalnie związane. Nawet jednakowe brzmienie określających cele zapisów w statutach dwóch różnych podmiotów nie oznacza, że cele te są tożsame, bowiem dla każdego z nich oznaczają one cele, do którego ten właśnie podmiot dąży. W skrajnych przypadkach możliwa jest nawet sprzeczność identycznie zapisanych celów - dzieje się tak wtedy, gdy osiągnięcie celu przez jeden z podmiotów wyklucza osiągnięcie go przez drugi.

Przeznaczenie środków na cele statutowe partii oznacza zatem zagospodarowanie ich w sposób zbliżający partię do jej celów, a nie dla osiągnięcia przez inne lub bliżej nieokreślone podmioty abstrakcyjnie określonych celów czy ideałów.

Jak wyżej wskazano cele partii politycznej i fundacji lub stowarzyszenia, określone przez prawo i niepodlegające dyspozycji zainteresowanych podmiotów, są różne. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że przedsięwzięcia fundacji lub stowarzyszenia, stanowiące cel ich działania mogłyby dla partii politycznej stanowić środek do osiągnięcia celu politycznego. Już samo odróżnienie celu od środków uświadamia brak podstaw do stwierdzenia, że cele partii politycznej i fundacji lub stowarzyszenia mogą się pokrywać. Przekazywanie przez partię fundacji lub stowarzyszeniu w formie darowizny środków pochodzących z subwencji oznaczałoby, że w istocie fundacja lub stowarzyszenie realizują indywidualny cel partii politycznej, a nie ogólne cele społeczno-gospodarcze, względnie, że partia polityczna finansuje społeczno-gospodarczą działalność fundacji lub stowarzyszenia, a nie cel własny. Prawo nie przewiduje żadnej z wymienionych sytuacji.

O tożsamości celów partii politycznej i fundacji lub stowarzyszenia nie można mówić również w sytuacji, gdy w statucie partii jako jeden z celów wskazano „cywilizacyjny i gospodarczy rozwój Rzeczypospolitej Polskiej jako demokratycznego państwa prawa" i to samo określenie znalazłoby się jako wskazanie celu w statucie fundacji lub stowarzyszenia. Niezależnie od przedstawionych wyżej argumentów na rzecz niedopuszczalności postrzegania celów partii i fundacji lub stowarzyszenia jako tożsamych, zauważyć trzeba, że stopień ogólnikowości cytowanego określenia nie pozwala na dokonanie odpowiednich porównań.

Partie polityczne prowadząc samodzielnie działalność ponoszą również odpowiedzialność za przestrzeganie przepisów ustawy, w szczególności za zgodne z ustawą gospodarowanie swoim majątkiem, a zwłaszcza środkami pochodzącymi z budżetu państwa, przekazywanymi partii w formie subwencji. Jedynie samodzielne wykorzystywanie tych środków gwarantuje partii pełną kontrolę nad prawidłowością ich zagospodarowania. Zawarcie w umowie darowizny zastrzeżeń co do sposobu wykorzystania przekazanych środków nie spełniałoby tego zadania, darczyńca nie ma bowiem wpływu na sposób wykorzystania przedmiotu darowizny. Określenie przez partię celu, na który darowane środki miałyby zostać przeznaczone przez obdarowaną fundację lub stowarzyszenie, pozostawiałoby tym podmiotom swobodę oceny zgodności sfinansowanych z tych środków działań z celami statutowymi oraz wyboru sposobu ich wykorzystania. Przekazanie środków w tej formie mogłoby doprowadzić do sytuacji, w których sama partia, a także organy państwa uprawnione do oceny zgodności z prawem sposobu wykorzystania przez partię jej majątku, mogłyby mieć odmienne niż obdarowany podmiot zdanie w sprawie zgodności sposobu zagospodarowania tych środków przez obdarowanego z celami statutowymi partii.

Wykorzystanie majątku partii przez podmioty niepodlegające ograniczeniom wynikającym z ustawy (m. in. zakazowi prowadzenia działalności gospodarczej - art. 24 ust. 3) mogłoby prowadzić ponadto do obejścia prawa. Także z tego powodu należy uznać, że partie, podlegające rygorom wynikającym z przepisów ustawy, określających sposób gospodarowania ich majątkiem, muszą gospodarować nim samodzielnie. Podmioty obdarowane przez partię nie podlegają również obowiązkowi sprawozdawczemu i kontroli sprawowanej przez Państwową Komisję Wyborczą w zakresie określonym przepisami ustawy, gospodarowanie przez nie majątkiem partii powodowałoby zatem ograniczenie jawności finansów partii i możliwości stwierdzenia przez organ kontrolny, czy wydatkowanie przez partię środków było zgodne z prawem.

W sprawie problematyki dysponowania przez partię polityczną środkami Funduszu Eksperckiego należy wskazać, że w świetle art. 5 ustawy o fundacjach oraz art. 34 Prawa o stowarzyszeniach w związku z art. 30 ust. 4 ustawy o partiach politycznych nie ma przeszkód do tego, by z fundacją lub stowarzyszeniem prowadzącymi stosowną działalność gospodarczą partia polityczna zawarła umowę o sporządzenie ekspertyzy lub sporządzenie wydawnictwa, związanych z działalnością statutową partii, za wynagrodzeniem płatnym z Funduszu Eksperckiego. Nie ma natomiast prawnej podstawy do dokonywania w takich sytuacjach darowizn, także darowizn obciążonych poleceniem. W szczególności, podstawy takiej nie stwarza art. 30 ust. 4 ustawy, ponieważ darowizna środków pieniężnych nie jest finansowaniem w rozumieniu tego przepisu. Co do sytuowania fundacji lub stowarzyszenia w roli pośrednika, przez którego partia miałaby wykorzystywać środki Funduszu Eksperckiego - nie jest to prawnie dopuszczalne ze względów szczegółowo przedstawionych wyżej.